España – Base de Datos de Crisis Internacionales

En el último tercio del S.XX, el reducto de libertad para la navegación, el comercio y la pesca que había sido el Atlántico Norte durante siglos comenzó a menguar como resultado del esfuerzo de las naciones por controlar sus recursos marinos. Así, mientras los pujantes Estados ribereños como Canadá obtenían un mayor control sobre los recursos de su entorno mediante la ampliación de su soberanía sobre los mares, grandes flotas extranjeras como la europea –y, muy especialmente, la potente flota de España– reforzaban su presencia en los caladeros del Atlántico Noroccidental, hecho que no tardó en generar un conflicto de intereses entre ambos grupos de Estados. Esta contraposición de intereses, fue alcanzando mayor virulencia a medida que los recursos pesqueros tradicionales –como el bacalao– comenzaron a colapsar para perjuicio de las comunidades pesqueras que de él dependían, lo que forzó a los pescadores autóctonos y foráneos a refugiarse en otras pesquerías alternativas como el fletán.

Desarrollo.

La falta de regulación de la pesca de fletán quedó pendiente de resolución en el seno de la NAFO1, a la que tanto España como Canadá recurrieron para solventar la controversia en torno a las cuotas de captura de fletán. Sin embargo, bajo pretexto ecologista, la organización dictaminó una limitación en la cantidad de pesca en 1994 y un reparto que favoreció la influencia de Canadá sobre esta fuente de riqueza en 1995, agraviando a una flota española que continuó pescando en contra de los dictámenes de la organización.

A las 17:57 horas –22:57 hora española– del 9 de marzo de 1995, la tensa calma del Atlántico Norte se vio perturbada por los destellos dorados y el rugido metálico de las ametralladoras del Cape Roger, buque canadiense que, entre la llovizna, el oleaje y la bruma, lanzaba sus proyectiles tratando de dar caza al huidizo fletanero español de nombre Estai. El ametrallamiento en aguas internacionales de este buque extranjero por parte de un Estado ribereño que intentaba hacer valer su posición de dominio en estas aguas desató la llamada «guerra del fletán» de 1995.

El ataque del Estai, el primero que lanzó Canadá contra otro país en más de cuatro décadas, sentó a España y a sus socios europeos en una partida geopolítica por el control de los recursos pesqueros del Atlántico Noroeste, muy especialmente por el valioso fletán de las profundidades. Dicha partida, se jugó principalmente en los despachos de Bruselas y Ottawa, lugares donde ambos bandos emplearon sus estrategias de presión diplomática y pusieron a prueba sus sistemas de alianza política bajo la mirada de soslayo de los grandes árbitros internacionales, la potente cobertura de los medios de comunicación de masas y la presión ejercida por los miles de manifestantes movilizados en las calles.

En paralelo, su centro de gravedad se ubicó en el Atlántico Noroccidental, latitud en la que tanto España como Canadá desplegaron sus barcos de guerra en una maniobra tacticista que no sólo produjo una pugna en alta mar, sino que pudo haber acabado con un encarnizado intercambio de fuego sobre las aguas del Atlántico Norte.

Conclusión.

Finalmente, tras varios meses de tensiones acumuladas, el 16 de abril de 1995 la «guerra del fletán» pudo resolverse por la vía de la negociación y el diálogo, dando paso, pocos años después, a una etapa de cooperación, asociación y alianza sin precedentes entre la Unión Europea –incluida España– y Canadá. Sin embargo, entonces, como ahora, la pugna por el fletán demostró que lo que realmente está en juego en esta tipología de disputas pesqueras no sólo es el control de un determinado recurso alimenticio o la influencia sobre una particular área geográfica, sino que, a menudo, es la vida de los hombres (Scott, 2009, pág. 135) que han hecho del mar el medio para su supervivencia.

1 La Northwest Atlantic Fisheries Organization o NAFO (1979-presente) es la referencia supranacional para la regulación y el mantenimiento de la actividad pesquera en el Atlántico Norte en sustitución de la ICNAF (1950-1979), organización que desempeñó esta misma función en un marco temporal precedente.

3. Antecedentes

Durante siglos, pese a la hostilidad del medio con el hombre, la búsqueda de inexplorados territorios, de rutas estratégicas para la comunicación y el comercio así como de prósperas fuentes de recursos vivos para la sostenibilidad de sus comunidades lanzaron a los hombres a la conquista de los vastos océanos del mundo.

Uno de los enclaves en el que las flotas prosperaron con pronta facilidad fue en los caladeros de pesca del Atlántico Noroccidental, allá por el S.XVI, en plena era de los descubrimientos. Allí, como resultado de la confluencia del cálido flujo del Golfo y de la fresca corriente de Labrador, el clima variado y la alta aglomeración de nutrientes atrajeron a estas latitudes a numerosos bancos de especies marinas, destacando entre ellas el bacalao. Esta pesquería llamó la atención de los pueblos europeos, especialmente ingleses y franceses, pero también portugueses y españoles1, que entraron en competencia directa por su monopolio.

La progresiva desaparición de los españoles de la pesquería entre finales del S.XVI y primeros del S.XVII corrió en paralelo a los proyectos de consolidación colonial de franceses e ingleses en Terranova, quienes se fueron asentando cada vez más sobre el territorio. Por entonces, la lógica del absoluto control ibérico de los océanos comenzó a ser contrarrestada por iniciativa de holandeses e ingleses, que vieron en la formulación de un derecho marítimo consuetudinario –con base en los principios del mar abierto y del mar territorial2– la oportunidad para prosperar en el imperio de los mares.

Aunque los españoles se replegaron indefinidamente de Terranova tras los tratados internacionales del S.XVIII3, quedando ausentes de la pesquería durante todo el S.XIX, su actividad en alta mar se reactivó de nuevo en 1925 de manos de las empresas bacaladeras de nuevo cuño (Pescaderías Gallegas, 1925, y Pesquerías y Secaderos de Bacalao o PYSBE, 1926), que operaron durante años con modernos buques de vapor y arrastre.

Durante la contienda civil (1936-1939) y la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), quedó nuevamente paralizada la actividad pesquera española frente a Terranova, reanudándose con una autorización de los aliados a mediados de los años 40, tras la incorporación al tejido nacional de dos nuevos gigantes bacaladeros (Pesquerías Españolas de Bacalao S.A o PEBSA, en 1944, y Compañía de Pesca e Industrias del Bacalao o COPIBA, en 1948). Espoleada por la necesidad de postguerra y secundando el derrotero internacional, España alcanzó un nuevo auge pesquero explotando el bacalao frente a la isla de Terranova, sin embargo, esta pesquería no tardaría en mostrar los primeros síntomas de su agotamiento4.

Durante las décadas de 1950 y 1960, mientras España proyectaba una potente flota a distancia5, se erigían los cimientos de una Europa unida y Terranova se consolidaba como parte de Canadá tras su adhesión a esta en 1949, buena parte de la comunidad internacional se afanó en una carrera por la nacionalización de la despensa marítima mundial. Este esfuerzo derivó, para el caso que nos ocupa, en la creación de la Comisión internacional del Atlántico Noroeste (ICNAF) en 19496, y en la celebración de las dos primeras Conferencias de la Organización de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar7, ocurridas en 1958 y 1960.

Hacia los 70, el caldo de cultivo para futuras confrontaciones en el Atlántico Norte estaba ya servido. La proyección a distancia de la numerosa flota española contrastaba con el esfuerzo de Canadá por regularizar y nacionalizar los recursos pesqueros adyacentes a sus costas. El progresivo agotamiento de ciertas especies que migraban a placer sobre las ficticias fronteras humanas no hizo sino actuar como detonante.

1 Los primeros registros de pescadores gallegos en la zona datan de 1517 [CITATION Car06 \p «26, 40» \l 3082 ], siendo seguidos en la singladura por los vascos, cuyos primeros registros se mueven entre 1527 [CITATION Car06 \p «226, 228» \l 3082 ] y 1545 [CITATION Har17 \p 43 \l 3082 ], y también por los cántabros [CITATION Áng96 \p 8 \l 3082 ].

2 H. Grocio creó la teoría del Mare liberum (1609), según la cual el mar no puede ser sino un dominio común en el que todos pueden ejercer la libertad de navegación, comercio y pesca. Contrariamente a su tesis, J. Selden defendió en Mare clausum (1635) la existencia de un mar territorial que llegase hasta donde el Estado pudiera asegurar su control, esto es, hasta donde alcanzase un disparo de artillería. Tiempo después, F. Galiani equiparó (1782) el disparo de artillería a las 3 millas territoriales [CITATION Góm02 \p 31,32 \l 3082 ] que actuaron como referencia hasta bien entrado el S.XX.

3 La Paz de Utrech, en parte, persiguió el control comercial de los recursos del Atlántico [CITATION Beo09 \p 25 \l 3082 ] por lo que España fue despojada parcialmente de la pesca del bacalao tras su firma en 1713 y, definitivamente, tras la firma del Tratado de París de 1763, por el que Francia cedió Canadá a Inglaterra[CITATION Gir96 \p 316 \l 3082 ].

4 Pese a que un informe del Departamento de Agricultura de Canadá certificase en 1885 la inextinguible presencia de sus recursos pesqueros con la sentencia: «a menos que se derroque el orden de la naturaleza, en los siglos venideros nuestras pesquerías continuarán siendo fértiles»[CITATION Don14 \p «Int. I» \l 3082 ], lo cierto es que el orden de la naturaleza terminó por revertirse al pasar su extracción de las escasas 400.000 toneladas anuales de 1886 [CITATION Ros03 \p 179 \l 3082 ] a superar el 1.400.000 hacia 1960 [CITATION Mat02 \p 332 \l 3082 ].

5 Que cristalizó con la Ley 147/1961 de Renovación y protección de la flota pesquera, de 23 de diciembre [CITATION BOd61 \l 3082 ] y que supuso un auge sin precedentes en la flota pesquera ubicada en los Grandes Bancos, pues extrajo en torno a 200,000 toneladas de pescado anuales entre 1961 y 1972 [CITATION Pat96 \p 227 \l 3082 ].

6 Ese año, varios países con intereses pesqueros en el Atlántico Noroeste se reunieron en una conferencia que alumbró el tratado pesquero conocido como la International Convention for the Northwest Atlantic Fisheries o ICNAF. Dicho tratado, entró en vigor en 1950 con el propósito de investigar, proteger y conservar las pesquerías del Atlántico Noroeste a fin de hacerlas rentables y sostenibles para la pesca [CITATION Dav12 \p 4 \l 3082 ].

7 Aunque ya hubo un primer intento de la Sociedad de Naciones (SDN) por codificar el Derecho del Mar en 1930, todavía de carácter consuetudinario, tanto en 1958 como en 1960 se llevaron a cabo nuevos intentos para la codificación del mismo. Sin embargo, a pesar de las diferentes propuestas, no se alcanzó un acuerdo a propósito de la anchura del mar territorial –o mar adyacente a la costa en la que un Estado ejerce su soberanía– ni sobre la de la zona de pesca soberana.

4. Fases y hechos

Fase	Fecha y hechos
Inicial	03/11/1973. Convocatoria de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. 01/01/1977. Establecimiento de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de 200 millas por parte de Canadá1, lo que le granjeó la exclusividad de explotación, gestión y conservación pesquera en ese espacio2. 01/01/1979. Puesta en funcionamiento de la Organización de Pesquerías del Atlántico Norte (NAFO) que asumirá las competencias de la ICNAF. 21/01/1981. Canje de notas, constitutivo de acuerdo, entre el Gobierno de España y el Gobierno de Noruega en materia de pesca [ CITATION BOd82 \l 3082 ], por el que Oslo sólo permitió a la flota española el acceso a una parte del excedente de pesca, forzando la reubicación de buena parte de dicha flota en aguas de la NAFO [ CITATION Xos95 \l 3082 ]. 30/04/1982. Aprobación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar durante el último período de sesiones de la III Conferencia sobre el Derecho del Mar, en Montego Bay, nombre por el que también se le conoce. 31/08/1983. Adhesión de España a la NAFO [CITATION BOE83 \l 3082 ]. 01/01/1985. Aprobación de la Coastal Fisheries Protection Act de Canadá, normativa que reguló la actividad pesquera canadiense. 01/01/1986. Entrada de España y Portugal en la Comunidad Económica Europea (CEE) y cesión de sus competencias pesqueras al ámbito comunitario [CITATION BOE86 \l 3082 ]. La amenaza que supuso la entrada de los ibéricos en la CEE por la consiguiente ambición europea para proyectar su pesca hacia el exterior, animó a Canadá a dinamitar el pacto pesquero bilateral con España [CITATION Bar14 \p 31 \l 3082 ], a negarle el acceso a sus puertos y bancos de pesca [CITATION Cla96 \p 9 \t \l 3082 ], a acusarle de violar la normativa NAFO y a acosarle presionando a sus pesqueros en la zona [CITATION Bar14 \p 33-35 \l 3082 ]. 31/12/1986. Salida forzosa de la flota española del caladero de Boston tras expirar el pacto pesquero firmado con Estados Unidos en abril, por lo que numerosas embarcaciones se reubicaron en aguas de la NAFO. 01/10/1987. Publicación del estudio3 del biólogo español Dr. Gómez Larrañeta sobre la existencia de grandes concentraciones de fletán negro en aguas de la NAFO. Véase Anexos y apéndices II. 01/1989. Informe de Científicos del Departamento de Pesquerías y Océanos de Canadá [ CITATION Bai89 \l 3082 ] en el que concluyeron el agotamiento de las existencias del bacalao y la incipiente crisis del sector. 21/03/1990. Entrada en vigor de la Constitución de Namibia, acontecimiento que conllevó la expulsión de la flota española de sus 200 millas soberanas y su posterior reubicación en aguas de la NAFO. 01/06/1992 Anuncio de John Crosbie, ministro de Pesca y Océanos de Canadá, sobre la entrada en vigor de una moratoria para el bacalao4. 05/06/1992. Informe del Comité Científico de la NAFO que validó los datos presentados por los científicos canadienses acerca del estado crítico del bacalao del norte [CITATION Con92 \p «3, 4» \l 3082 ]. 14-18/09/1992. Prohibición por parte de la NAFO para la pesca del bacalao que entraría en vigor desde 1993. 18/06/1993. Agotamiento de la pesca de bacalao a gran escala, pesquería estratégica para Canadá, por la desaparición del 90% de las existencias5. 03/09/1993. Protesta generalizada de los pescadores y trabajadores de las plantas de pescado canadienses por su precaria situación. 17/01/1994. Pronunciación del Discurso del Trono de Canadá en representación simbólica del Jefe del Estado, la reina Elisabeth II, donde el gobernador general afirmó que “el Gobierno tomará las medidas necesarias para garantizar que la sobrepesca extranjera de las poblaciones de la costa este llegue a su fin» [CITATION Ray94 \p 12-14 \l 3082 ]. 10/05/1994. Rechazo de Canadá a las competencias del Tribunal Internacional de Justicia de la ONU ante las controversias que pudieran surgir en materia pesquera en aguas de la NAFO. 12/05/1994. Modificación de la Coastal Fisheries Protection Act6 de 1985 [ CITATION Hou94 \l 3082 ]. / Modificación del Código Penal canadiense que habilitó en el uso de la fuerza a los agentes de protección pesquera [ CITATION Par94 \l 3082 ]. 08-22/06/1994. Advertencia del Consejo Científico de la NAFO a propósito de los elevados niveles de pesca de fletán negro que amenazaron entonces con acabar con la biomasa de esta especie7. 19-23/09/1994. Fijación por parte de la NAFO de un primer tope de capturas o TAC8 de fletán, que fue establecido en 27.000 toneladas. Anteriormente, no había un límite para la captura de esta especie, por lo que su extracción en 1994 rondó las 60.000 toneladas. 30/01/1995. Apertura de una reunión especial de la Comisión de Pesca de la NAFO para el reparto del TAC de 27.000 toneladas de fletán entre los países miembros de la organización [CITATION NAF95 \p 13-46 \l 3082 ].
Escalada	01/02/1995. Reparto de las 27.000 toneladas9 de fletán en la reunión de la NAFO, a pesar de la petición europea para impedir la votación por la falta de consenso en el seno de la organización [CITATION NAF95 \p 24 \t \l 3082 ]. 13/02/1995. Entrega del embajador de Canadá en la UE, Jacques Roy, a la comisaria europea, Emma Bonino, de una carta del ministro de Pesca y Océanos canadiense, Brian Tobin, [CITATION Bri02 \p «103, 104» \t \l 3082 ]. En ella, Tobin ofreció sin éxito una parte de la cuota pesquera de Canadá a la UE para facilitar la transición hacia la escasa cantidad de fletán otorgada por la NAFO para 1995 [CITATION Jam05 \p 1479 \l 3082 ] tratando así de evitar que se iniciase un procedimiento de objeción al reparto de las cuotas en el seno de la NAFO [CITATION Cla96 \p 14 \t \l 3082 ]. 15/02/1995. Advertencia de Tobin de que Canadá no permitiría a la UE devastar el fletán al igual que hizo con el bacalao con anterioridad. 28/02/1995 Presentación de una objeción de la UE al reparto de cuotas de la NAFO [CITATION Tal09 \p 1426 \l 3082 ]. 01/03/1995. Rechazo unánime de la UE a la asignación de fletán y establecimiento unilateral de una cuota autónoma del 69% del TAC, esto es, 18.630 toneladas de fletán [CITATION Gar03 \p 7 \l 3082 ]. 03/03/1995. Modificación de la Coastal Fisheries Protection Regulations de Canadá, según la cual se incluyó en la ley del país a los barcos de nacionalidad española y portuguesa entre aquellos que tenían prohibida la pesca en estas aguas [CITATION Nac10 \p 49 \l 3082 ]. 03/03/1995. Superación por parte española de su asignación pesquera para 1995 en el marco de la NAFO10, pese a lo cual sus 36 embarcaciones en la zona continuaron pescando [CITATION Mat021 \p 335 \l 3082 ]. 03/03/1995. Propuesta fallida del primer ministro canadiense, Jean Chrétien, al presidente de la Comisión Europea, Jacques Santer, de una moratoria de 60 días para la pesca de fletán [CITATION Tal09 \p 1427 \l 3082 ]. 03/03/1995. Advertencia del embajador español en Canadá, José Luis Pardos, sobre las consecuencias de la aplicación del nuevo reglamento contra los buques españoles [CITATION Jam05 \p 1406-1421 \l 3082 ]. 03/03/1995. Lanzamiento de un ultimátum en forma de cartas a la UE por parte de los embajadores canadienses acreditados en Europa, en el que amenazaron con el uso de medidas no especificadas si los barcos europeos continuaban pescando [CITATION Jam05 \p 1524 \l 3082 ]. 04/03/1995. Despliegue aeronaval canadiense en la zona11. 06/03/1995. Denuncia del Consejo de Ministros de la UE a las acciones de Canadá, que intentó imponer unilateralmente una moratoria de pesca. 06/03/1995. Emisión canadiense de un ultimátum a los pescadores españoles destacados en Terranova. Se estima que en torno a 25 barcos abandonaron la zona, permaneciendo al menos 6 allí. 08/03/1995. Reunión de altos cargos en el gobierno canadiense en cuyo seno se configuraron un ala blanda y otra dura12, siendo ésta última la postura que adoptó el primer ministro Jean Chrétien en última instancia. 09/03/1995. Llamada del primer ministro canadiense, Jean Chrétien, al presidente de la Comisión Europea, Jacques Santer, en un último y fallido intento por evitar la confrontación [CITATION Bar14 \p 61 \l 3082 ].
Conflicto	09/03/1995. Orden del gobierno de Canadá para arrestar un barco en aguas internacionales, fuera de la jurisdicción canadiense, que derivó en una persecución con fuego real13 y varios encontronazos en alta mar14. La acción terminó con el apresamiento del pesquero Estai15, su carga y su tripulación / Pasividad del buque inspector de la UE, Kommander Amalie, que quedó al margen de la acción / Retirada de los arrastreros restantes tras la agresión / Protesta de España y la UE por el arresto. 10/03/1995. Zarpado del patrullero de la Armada española Vigía hacia aguas del Atlántico Norte / Protesta del ministro de Asuntos Exteriores español, Javier Solana, ante el embajador canadiense en España16 / Partida hacia Bruselas de una delegación canadiense, compuesta por los asesores canadienses Gordon Smith y James Bartleman, así como por el viceministro de Pesca, Bill Rowat, que entabló negociaciones con la UE. 11/03/1995. Condena de la UE al arresto del Estai y revisión de relaciones con Canadá17 / Acusación de piratería a Canadá por parte de los ministros españoles de Exteriores y Agricultura [ CITATION ElP95 \l 3082 ]. 12/03/1995. Recibimiento del Estai en St. John por entre seis mil [CITATION Xos01 \p 121 \l 3082 ] y algo más de diez mil personas exaltadas[CITATION Gou09 \p 65 \l 3082 ], frente a los cuales fue intencionadamente amarrado el buque / Presencia de los embajadores español, francés, alemán y de la Comisión Europea en el recibimiento del Estai, resultando todos ellos empujados por la multitud y el representante germánico agredido con un huevo [CITATION Jam05 \p 1704 \l 3082 ] / Arresto y acusación del capitán del arrastrero y confiscación de su carga en el puerto18. 12/03/1995 Entrada en acción del servidor “Si, Spain”19 [ CITATION Rom95 \l 3082 ]. 13/03/1995. Congelación de las relaciones y suspensión de todas las negociaciones en curso de la UE con Canadá por iniciativa del Comité de Representantes Permanentes (COREPER) 20. 14/03/1995. Orden de los propietarios españoles para que sus arrastreros reanudasen la pesca en aguas de la NAFO [CITATION Bar14 \p 64 \l 3082 ]. 14/03/1995. Protesta informal de España por el arresto del Estai en el seno de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), donde expresó su malestar ante los aliados, si bien no estimó entonces oportuna una mayor implicación de la Organización [ CITATION LAy95 \l 3082 ]. 15/03/1995. Liberación del pesquero Estai por parte del gobierno canadiense, previa negociación con el armador –Armadora Pereira– para el pago de una fianza de 47 millones de pesetas (500.000 dólares canadienses). 16/03/1995. Inicio de las negociaciones formales entre la delegación canadiense que dirigió el asesor canadiense, G. Smith, y la comunitaria que encabezó el Director General de Relaciones Exteriores, H. Krenzler. 17/03/1995. Suspensión por iniciativa española del acuerdo bilateral sobre la exención de visados con Canadá y amenaza de ruptura de relaciones diplomáticas [CITATION VVA03 \p 800 \l 3082 ] / Llegada del patrullero Vigía a su destino e inicio de su misión / Retorno de seis arrastreros españoles a la zona de pesca / Sucesión de una multitudinaria protesta en Vigo por la detención del pesquero Estai / Principio de acuerdo entre las partes en Bruselas [CITATION Bar14 \p «65, 66» \l 3082 ]. 18/03/1995. Alarma del pesquero español Pescamaro Uno al informar de que el patrullero canadiense Cape Roger trató de detenerlo y registrarlo / Apoyo del Vigía, cuyo refuerzo obligó a retirarse al Cape Roger. 21/03/1995. Aviso del Ministerio de Defensa español al gobierno de Canadá en el que le informó de que había concedido al Vigía la autorización para el uso de la fuerza en la protección de los pesqueros. 22/03/1995 Equipación de dos patrulleras canadienses, Cape Roger y L.J. Cowley, con cortadores de urdimbre21. 23/03/1995. Llegada del Estai a Vigo en mitad de un caluroso recibimiento con decenas de barcos y miles de personas esperándolo [ CITATION Pri95 \l 3082 ]. 26/03/1995. Declaración de la Comisión Europea a propósito de la inspección del Estai, según la cual el buque cumplió con la normativa NAFO y no se encontraron irregularidades [CITATION Tal09 \p 1431 \l 3082 ] / Acoso por parte de patrulleros canadienses a los congeladores españoles Verdel y Magic IV22 / Agresión en forma de corte en el aparejo al pesquero español Pescamaro Uno, que se negó a ser abordado por el patrullero canadiense L.J. Cowley / Relevo del patrullero español Vigía de su misión de protección de los pesqueros en Terranova con el envío de otra patrullera, la Serviola. 27/03/1996. Advertencia del ministro de Defensa español, Julián García Vargas, sobre la preparación de una fragata de la clase Santa María por si era requerido su envío23 a los Grandes Bancos. 28/03/1995. Aparición de Brian Tobin en Nueva York, frente a la sede de Naciones Unidas, a bordo de una barcaza donde mostró públicamente la presunta red ilegal del Estai. / Denuncia de España a Canadá ante el Tribunal Internacional de Justicia [CITATION Nac05 \p 48 \l 3082 ]. 30/03/1995. Nota de condena de la UE firmada por la Comisión Europea y no por los Estados miembros dado el rechazo de Reino Unido / Envío de una carta a sus homólogos europeos del presidente español, Felipe González, con la que trató de alentar una respuesta conjunta a la crisis. 31/03/1995. Denuncia informal de la actividad de Canadá por parte de España en una carta que remitió al Consejo de Seguridad de la ONU. 03/04/1995. Nuevo principio de acuerdo en las negociaciones UE-Canadá en Bruselas / Refuerzo en la protección de los pesqueros españoles frente a Terranova con el envío de la patrullera Centinela. 04/04/1995. Rechazo de España y Portugal al preacuerdo de Bruselas por el desproporcionado reparto de las cuotas a favor de Canadá. 05/04/1995. Ataque canadiense contra dos buques españoles, el Ana María Gandán y el José Antonio Nores, que denunciaron daños en su equipo de pesca [CITATION Tal09 \p 1433 \l 3082 ]. 06/04/1995. Manifestación frente a la embajada de Canadá en Madrid de unas 3.000 personas procedentes, en su mayoría, de Vigo24. 10/04/1995. Ministros europeos tratan de reanudar las negociaciones pese a las exigencias de España y Portugal [CITATION Bar14 \p 70 \l 3082 ] / Amenaza del ministro de Pesca y Océanos de Canadá si la UE no aceptaba un acuerdo en 48 horas. 12/04/1995. Fracaso de una nueva ronda de negociaciones entre las delegaciones de la Comisión Europea y Canadá. 14/04/1995. Reunión del primer ministro canadiense, Jean Chrétien, con sus ministros de Pesca y Océanos, Defensa, Exteriores y Justicia, en la que el gabinete autorizó un nuevo arresto al día siguiente / Ultimátum de los funcionarios canadienses en Ottawa y Bruselas a las autoridades de la UE y de España así como de las autoridades navales canadienses a sus homólogas españolas25 / Envío canadiense de dos buques de guerra y un rompehielos a los Grandes Bancos / Sucesión de dos fallidas reuniones del COREPER, que intentó sin éxito desatascar la situación. 15/04/1995. Toma de posiciones del dispositivo naval canadiense26. 15/04/1995. Acuerdo alcanzado in extremis tras varias reuniones de urgencia del COREPER que se celebraron en Bruselas27. 17/04/1995. Aprobación en el seno de la UE, y con la sola excepción de Portugal28, del acuerdo pactado con Canadá. 19/04/1995. Retirada canadiense de los cargos presentados contra el capitán del Estai [CITATION Tal09 \p 1437 \l 3082 ]. 20/04/1995. Firma oficial del Acuerdo constituido en forma de acta aprobada, intercambio de cartas, canje de notas y anexos sobre la pesca en el contexto de la NAFO29, hecho que puso fin a la «guerra del fletán».
Postconflicto	29/06/1995. Adopción del Reglamento n° 1761/95 que, considerando las capturas efectuadas por los comunitarios entre el 1 de enero y el 16 de abril, dispuso una cuota anual de fletán de 5.013 toneladas para la UE [CITATION DOE952 \p 6 \l 3082 ]. 31/06/1995. Final de la campaña de protección española en la NAFO. 24/07/1995 – 04/08/1995. Celebración de la sexta sesión de la Conferencia de la ONU sobre las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios. El acuerdo alcanzado, o Fish Stock Agreement [CITATION MarcadorDePosición2 \l 3082 ], hizo hincapié en los asuntos relativos a la conservación y gestión de las aguas adyacentes a los países ribereños, que se ampliaron más allá de las 200 millas como zona de control pesquero [CITATION Gon96 \p 117 \t \l 3082 ]. 28/07/1995. Presentación de una querella en los tribunales canadienses (ver sentencia el 26/07/2005) de la empresa propietaria del Estai contra el Gobierno Federal de Canadá por ordenar su captura [CITATION Gon96 \p 48 \t \l 3082 ]. 11-15/09/1995. Celebración de la 17ª reunión anual de NAFO30. 31/05/1996. Apertura de los puertos canadienses a los pesqueros europeos [CITATION Bar14 \p 75 \l 3082 ] tras una década cerrados. 17/12/1996. Acuerdo del Plan de Acción Conjunto entre Canadá y la UE, que reforzó la relación bilateral en los campos económico, exterior y de seguridad [ CITATION Com03 \l 3082 ]. 31/01/1997. Entrada en vigor de la Ley de los Océanos de Canadá31. 04/12/1998. Asunción de incompetencia del Tribunal Internacional de Justicia para pronunciarse sobre la disputa de 1995, a causa del no reconocimiento de Canadá de las competencias del tribunal para dirimir el objeto de la controversia. . 29-30/05/2001. Visita del presidente del gobierno español José María Aznar, que sustituyó a Felipe González el 04/05/1996, a Canadá, con el objetivo de mejorar las relaciones bilaterales [ CITATION Per01 \l 3082 ]. 26/07/2005. Sentencia del juez canadiense Frederick E. Gibson a propósito de la demanda presentada por el armador del Estai en 1995 [CITATION JOS05 \p 322-324 \l 3082 ]. Dictaminó que las autoridades canadienses estaban en su derecho de arrestar al Estai, pero declaró el derecho de éste a recibir 137.052,57 dólares para subsanar las pérdidas, los costes y los desperfectos del periodo de arresto. 06/09/2007. Firma de un Memorando de Entendimiento entre España y Canadá32 para la cooperación en la sostenibilidad pesquera del Atlántico. 24-28/09/2007. Reforma de la NAFO33, entonces renombrada como la Convención sobre Cooperación en las Pesquerías del Atlántico Noroeste.

Sobre la evolución de la pesquería del bacalao en Terranova.

Durante los años sesenta y los setenta, las capturas de bacalao en la división 3M de la NAFO se movieron entre las 33.000 y las 22.000 toneladas, reduciéndose a unas 13.000 toneladas entre 1980 y 1897, momento tras cual la NAFO estableció una moratoria desde 1988 hasta 1990. Pese a esta moratoria, las capturas de 1989 y 1990 se movieron entre las 40.000 y 32.000 toneladas, respectivamente [CITATION AVa94 \p 1 \l 3082 ]. Por su parte, el bacalao de las zonas 3N y 3O, pasó de las 225.000 toneladas extraídas en 1967 a las 15.000 de 1978, siendo desde 1981 superior el número de toneladas explotadas al de los TAC recomendados por la NAFO [CITATION Con92 \p 4 \l 3082 ]. La crisis del bacalao degeneró en los 90 en desoladoras tasas de desempleo –próximas al 90%– en Terranova [CITATION Pat96 \p 229 \l 3082 ], así como en el consiguiente esfuerzo del gobierno por reestructurar su industria pesquera y asistir a los damnificados, principalmente pescadores y trabajadores de las fábricas de pescado [CITATION Fis01 \p 20 \l 3082 ]. Esto se hizo a través de cinco grandes programas (AFAP 1990, NCARP 1992, AGAP 1993, TAGS 1994 y CFARP 1998) en los que se invirtieron más de 4.000 millones en menos de una década y cuya utilidad permanece discutida [CITATION Jam05 \p 1467 \l 3082 ].

Fue el propio ministro canadiense, John Crosbie, quien confirmó en 1993 la reducción del 90% de la biomasa de bacalao denunciada por la NAFO [CITATION NAF93 \p 109 \l 3082 ], retirándose días después. Ya con su sustituto al frente del Departamento de Pesca, Ross Reid (1993), la institución informará de la imposibilidad de recuperar la pesquería antes del año 2.000 [CITATION Fis93 \p 16 \l 3082 ].

Sobre la evolución de la pesquería del fletán negro en Terranova.

La pesquería de fletán negro comenzó a ser explotada a mediados de 1960, pasando de la total irrelevancia a principios de la década a una extracción anual de entre 30.000 y 40.000 toneladas a finales de la misma. Canadá, la Unión Soviética, la República Federal de Alemania y Polonia fueron los mayores explotadores de esta pesquería durante el período [CITATION Bar14 \p 55 \l 3082 ]. Desde entonces, las capturas fueron reduciéndose paulatinamente hasta las 20.000 toneladas de finales de 1980, esta vez con Canadá, Japón y Portugal como responsables. La extracción volvió a remontar en 1990 con la explotación de aguas más profundas fuera de la ZEE por parte de España y Portugal, que pasaron de explotar 27.000 toneladas en 1990 a un máximo de 62.000 en 1994[CITATION Mat021 \p 4 \l 3082 ]. Ese mismo año, Canadá redujo su propia cuota de 25.000 a 6.500 toneladas [CITATION Mic96 \p 558 \l 3082 ], a modo de táctica destinada a frenar el rápido agotamiento de los recursos [CITATION Bri02 \p 94 \t \l 3082 ]. Véase Anexos y apéndices III.

Sobre la polarización del gobierno canadiense.

El ala blanda estaría formada por el viceministro de exteriores Eddie Goldenberg, los asesores del primer ministro Gordon Smith y James Bartleman, así como el sustituto Ian Glen [CITATION Jam05 \p 1791 \l 3082 ], a los que inicialmente se añadirían las intenciones moderadas de Jocelyne Bourgon, secretaria del Consejo Privado, André Ouellet, ministro de Exteriores y David Collenette, ministro de Defensa (Barry et al., 2014, pág. 60). Por su parte, el ala dura estaría integrada por el ministro de Pesca, Brian Tobin, y su viceministro, Bill Rowat, quienes irían ganando apoyos tras poner a Chrétien a su favor.

Sobre la «diplomacia de las cañoneras».

Canadá autorizó a sus fragatas al empleo de fuerza letal mediante las Rules of Engagement o Instrucciones de Ataque [CITATION Jos16 \p 145 \l 3082 ] en caso de que las patrulleras españolas intentasen evitar un nuevo arresto canadiense, lo que fue asumido por las partes como una declaración de guerra. Así, el propio primer ministro de Canadá, Jean Chrétien, le había dicho a su asesor James Bartleman que “tenía el deber y la responsabilidad de tomar decisiones difíciles en aras del interés nacional, incluso si se perdían vidas” [CITATION Jam05 \p «1714, 1715» \l 3082 ]. Por su parte, Brian Tobin destaca su propio asombro al afirmar que aunque nadie quería una guerra en las inmediaciones de Canadá, a estas alturas ya se estaba “evaluando el poder de fuego y discutiendo el riesgo potencial de víctimas” [CITATION Bri02 \p «108, 109» \t \l 3082 ] del posible conflicto.

Por otro lado, el embajador español en Canadá, José Luis Pardos, afirma que “el objetivo (del despliegue canadiense) era señalarnos que nos atacarían directamente con fuego y buques de guerra al amanecer del día siguiente”, añadiendo que “esos acontecimientos eran realmente el desarrollo de una operación bélica, cuya preparación se había venido produciendo desde hacía prácticamente un mes y cuya conclusión ocurría ese viernes” [CITATION Jos16 \p «145, 151» \l 3082 ]. Tiempo después, Gabriel Portal Antón, almirante español en Ferrol durante la crisis, confirmó este extremo en un documental de la televisión gallega al afirmar que “el hecho de implicar a fuerzas militares fue un aviso canadiense para retirar los barcos españoles, retirada que mandamos hacer a los patrulleros y pesqueros de la zona para evitar problemas” [ CITATION Xab09 \l 3082 ].

Sobre los términos del acuerdo.

El acuerdo final contemplaba el establecimiento de tres líneas de acción consensuadas por las partes. En primer lugar, se derogaba la modificación de la Coastal Fisheries Protection Regulations de 3 de marzo de 1995, que permitía arrestar a buques españoles y portugueses en aguas internacionales [CITATION Tal09 \p 437 \l 3082 ], no así la modificación en la Coastal Fisheries Protection Act del 12 de mayo de 1994, que le daba potestad a Canadá para interceptar, detener y juzgar a buques extranjeros presumiblemente ilegales en aguas internacionales. En segundo lugar, se estableció un nuevo reparto en las cuotas de fletán que pasarían, en el caso europeo, de 3.400 toneladas anuales a 10.000 (en torno a 9.000 de ellas para España, contando las ya extraídas hasta la fecha de la firma) y, en el caso canadiense, de 16.300 toneladas a 10.000, repartiéndose la asignación restante de la NAFO –7.000 toneladas– entre los demás miembros de la organización [CITATION Mic96 \p 562 \l 3082 ]. En tercer y último lugar, el acuerdo incluía la presencia de inspectores en el 100% de los buques pesqueros, la instalación en un 35% de los mismos de los artificios necesarios para ser rastreados vía satélite [CITATION Cla96 \p «16, 17» \t \l 3082 ] y otras tantas medidas destinadas a la conservación de la pesquería (tamaño de redes, inspecciones en puerto, detenciones de buques…) [CITATION DOE95 \l 3082 ].

1 Canadá pasó de reclamar 3 millas de mar territorial en 1956 a hacerse con 12 en 1964 para, acto seguido, lograr la jurisdicción exclusiva sobre las 200 millas en 1977[CITATION Car18 \p 23 \l 3082 ]. Pese al gran avance en tan corto período de tiempo, tres áreas de la plataforma continental quedaron fuera de las 200 millas canadienses: la parte noreste del Gran Banco (división 3L de la NAFO o “Nose”), la sudeste (división 3NO o «Tail») y la prolongación este (división 3M de la NAFO o «Flemish Cap»). Véase Anexos y apéndices I.

2 Esto dejaba en torno al 90% de las poblaciones de peces bajo control canadiense [CITATION Bar14 \p 8 \l 3082 ] y cerca de un 10% susceptible de explotación extranjera [CITATION Beo09 \p 295 \l 3082 ] [CITATION Mis96 \p 146 \l 3082 ] porque el carácter migratorio de ciertas especies les harían moverse entre las 200 millas jurisdiccionales y “Nose”, “Tail” y “Flemish Cap”. Meses después, en una conferencia sobre el futuro de la ICNAF, Canadá intentó hacer valer su interés especial por estas poblaciones transzonales sin demasiado éxito, gracias, entre otras, a la oposición de España [CITATION Jos08 \p 29 \l 3082 ].

3 Impulsadas por el agotamiento del bacalao y con el fundamento de este estudio, desde finales de 1989 se sucedieron las campañas experimentales españolas de pesca del fletán negro entre los 800 y los 1.500 metros. Así, pocos meses después de su publicación, el pesquero español Cambaroya Cuarto inició la explotación de esta nueva pesquería en el Atlántico Noroeste con extracciones en la zona de “Flemish Pass”[CITATION Gar03 \p 10 \l 3082 ]. Véase el estudio original en [CITATION Man87 \p 20,21 \l 3082 ].

4 Las sucesivas moratorias sobre el bacalao dejaron al fletán como “el único pez comercialmente viable que quedó para capturar” [CITATION Jam05 \p 1471 \l 3082 ], lo que forzó a los pescadores canadienses y foráneos a explotar con mayor intensidad un pescado altamente móvil entre las aguas jurisdiccionales de los primeros y la zona de actividad de las flotas de arrastre de los segundos.

5 Sobre la evolución de la pesquería del bacalao se profundiza al final del apartado en la página 23.

6 La modificación de la ley habilitó a las autoridades canadienses a abordar, detener, registrar y confiscar sin necesidad de una orden judicial a cualquier buque, persona o carga que surcase aguas internacionales de la NAFO bajo sospecha de haber violado su normativa (Art.5.2 y Art.7.1) establecida [CITATION Mic96 \p 555 \l 3082 ]. Se reservó el derecho para emplear la fuerza (Art. 8.1), así como la capacidad para enjuiciar y sentenciar a los perpetradores (Art. 18.1) en tribunales canadienses [CITATION Der97 \p 1147 \l 3082 ].

7 Sobre la evolución de la pesquería del fletán negro se profundiza en este apartado en las páginas 23 y 24.

8 El Total Admisible de capturas o TAC hace referencia al límite de captura, por lo general medido en toneladas, que se establece para un período de tiempo dado, por lo general establecido en un año, sobre la explotación de una determinada pesquería de interés comercial.

9 Tras dicho reparto, Canadá pasó de controlar entre un 6% y un 7% del fletán previo, 6.500 toneladas, a un 60,37% en 1995, 16.300 toneladas. Por su parte, la UE, que aspiraba a controlar un 75% de la cuota, pasó a controlar el 12, 59%, 3.400 toneladas [CITATION Cla96 \p 13 \t \l 3082 ]. Además de con el voto de Canadá, la votación fue aprobada con el apoyo de los países que defendían el derecho de los Estados ribereños para crear un precedente favorable (Islandia y Noruega), los que se veían favorecidos por esta propuesta frente a otras que los relegaban en el reparto (Rusia y Japón, ésta última además había hecho un pacto velado con Canadá para un mejor acceso a los caladeros de atún en contraprestación a su voto [CITATION Bri02 \p 99 \l 3082 ] o los que no tenían más interés que el de evitar una división interna en la NAFO (Cuba). La votación contó con las abstenciones de Corea del Sur y Dinamarca y la oposición de los Estados Bálticos, Polonia y la UE.

10 Según fuentes canadienses, a estas alturas España ya había extraído casi 7.000 toneladas de fletán[CITATION Gou09 \p 57 \l 3082 ], extremo que el propio embajador español negó rotundamente [CITATION Bri02 \p 122 \t \l 3082 ].

11 Este despliegue estuvo formado, al menos, por dos buques patrulla artillados, el Cape Roger y el Leonard J. Cowley, el buque de la guardia costera Sir Wilfred Grenfell y, a retaguardia, la fragata HMCS Terra Nova y un avión de vigilancia [CITATION Jam05 \p 1605-1608 \l 3082 ].

12 Sobre la polarización del gobierno canadiense se profundiza al final del apartado en la página 24.

13 La maniobra se sucedió a 245 millas de Canadá e incluyó más de cuatro horas de persecución, varias advertencias en inglés y en español, algún intento fallido de abordaje con una zodiac tripulada por hombres armados [ CITATION Enr17 \l 3082 ] y hasta cuatro ráfagas de ametralladora de 50 mm, esto es, 23 balas en total [CITATION JOS05 \l 3082 ] lanzadas desde el Cape Roger sobre la proa del Estai como último recurso antes de disparar a las hélices del propio pesquero.

14 Aparte de con la habitual hostilidad de un medio caracterizado por la niebla, el viento y el oleaje, con un total de cinco pesqueros españoles que, en todo momento, siguieron el ritmo de la persecución y brindaron apoyo moral a sus compatriotas del Estai. Estos barcos presionaron al Cape Roger apretujándose cerca de él [CITATION Jam05 \p 1621 \l 3082 ] hasta que fueron alejados con cañones de agua por el Sir Wilfred Grenfell.

15 El buque congelador de arrastre por popa Estai fue construido en 1988, contaba con un tonelaje de 1.300 toneladas, un arqueo bruto de 1.626 toneladas y unas proporciones de 77,25 metros de eslora y 12,50 de manga, además de con un motor MAK 6M453B que le confería capacidad de propulsión de 1.995 BHP/560 rpm [CITATION Ing89 \p 452 \l 3082 ]. En el momento de su arresto, llevaba a bordo 25 marineros y el capitán, Enrique Dávila, siendo estos oriundos de Vigo, España. Véase Anexos y apéndices IV.

16 Según Brian Tobin, la llamada a consultas del embajador canadiense por su homólogo Español, persiguió ofrecer un trato a Canadá por el que España estuvo dispuesta a recortar el número de arrastreros en los Grandes Bancos –hasta la veintena– en señal de buena voluntad [CITATION Bri02 \p «122, 123» \t \l 3082 ].

17 Lo que supuso la suspensión inmediata de un acuerdo de cooperación científica en marcha, la amenaza soterrada del empleo de la fuerza contra agresiones canadienses y la valoración de una ofensiva comercial en forma de sanciones económicas contra los 11,3 mil millones de dólares que dejaban en las arcas canadienses las exportaciones a Europa, muy sensibles en el sector alimentario [CITATION Tal09 \p 1428 \l 3082 ].

18 Ese día, las autoridades canadienses con Tobin a la cabeza alegaron que una investigación preliminar del barco había revelado que el Estai falseaba los datos del libro de registro y que llevaba mallas de menor tamaño al permitido por la NAFO [CITATION Mis96 \p 145 \l 3082 ], lo que según las autoridades canadienses, explicó que el 79% de la captura de fletán a bordo fuese inferior a 38 cm y que el 6% estuviera por debajo de los 17 cm [CITATION Cla96 \p 15 \t \l 3082 ]. Tobin llegó a describir estas redes como “una monstruosidad ecológica y un arma de destrucción” [CITATION Bri02 \p 129 \t \l 3082 ]. Además, estas mismas autoridades denunciaron la ocultación (Barry et al, 2014, pág. 66) de 25 toneladas de platija americana, pescado bajo moratoria internacional [CITATION Mat021 \p 337 \l 3082 ].

19 Un servicio de información digital que convirtió a la Embajada española en Canadá en la primera del mundo en contar con presencia en internet (1994). Durante la «guerra del fletán» (1995) fue empleada por el embajador español, José Luis Pardos, como un canal de información oficial destinado a contrarrestar la ofensiva mediática de Canadá. A pesar de que su creación se produjo en los prolegómenos de la era digital, a mediados de 1995 contaba con más de 100.000 usuarios oriundos de 65 países diferentes [ CITATION Rom95 \l 3082 ].

20 Una de las mayores preocupaciones canadienses “era el riesgo de que los países de la UE pudieran enviar sus buques de guerra a los Grandes Bancos y brindar protección armada a sus arrastreros en aguas internacionales”. Pues ningún canadiense “quería (…) una confrontación a (poco) más de 200 millas de la costa” [CITATION Bri02 \p 108 \t \l 3082 ].

21 Estos sistemas, generalmente empleados como barreminas [CITATION Ale10 \p 123 \l 3082 ], estuvieron destinados a cortar los cables de acero que unían las redes de pesca españolas (Barry et al., 2014, pág. 66).

22 El pesquero español Verdel informó de que estaba siendo acosado a corta distancia por cuatro patrulleros canadienses. El Vigía se dirigió entonces a su posición, se interpuso entre el pesquero Verdel y el Sir Wilfred Grenfell y desbarató la maniobra canadiense, forzando su retirada [CITATION Can95 \l 3082 ].

23 Gabriel Portal Antón, almirante español en Ferrol durante la crisis, afirmó posteriormente en un documental de la televisión gallega que el gobierno español dio a los patrulleros la orden de proteger la actividad de los pesqueros para demostrar su derecho a pescar en el Atlántico Norte. Sin embargo, dado que el problema era político-pesquero y no militar, aseveró que el gobierno jamás se planteó el envío real de fragatas [CITATION Xab09 \l 3082 ] del que habló García Vargas [CITATION Alv95 \p 21 \l 3082 ].

24 Aunque la pesca de fletán no llegó a suponer más que una pequeña parte del total del sector en España su valor era estratégico para Galicia y, más concretamente, para la ciudad de Vigo. Tal es así que el grueso de los 36 arrastreros en aguas de la NAFO [CITATION Gar03 \p 8 \l 3082 ] y los casi 10.000 empleos directa e indirectamente derivados [CITATION Jam05 \p 1487 \l 3082 ] tenían su base en la citada ciudad.

25 Sobre la «diplomacia de las cañoneras» se profundiza al final del presente apartado en la página 24 y 25.

26 El dispositivo de ataque canadiense estuvo formado por las patrulleras Cape Roger, Cygnus y Chebucto, el buque de la guardia costera J. E. Bernier y el rompehielos Sir John Franklin [CITATION Jam05 \p «1730, 1814» \l 3082 ], las fragatas HMCS Gatineau y HMCS Nipigon –una de ellas con un helicóptero a bordo–, así como un número no identificado de submarinos [CITATION Marer \p «XIV, 307» \l 3082 ] y fuerzas aéreas, especialmente de vigilancia, aunque “hubo conversaciones medio serias (para desplegar aviones CF-18 y emplearlos) para bombardear los pequeños barcos de protección españoles” [CITATION Jam05 \p 1802 \l 3082 ]. Frente a este despliegue estuvieron dos patrulleras españolas, Serviola y Centinela, el buque de relevo Atalaya a tres días de distancia y dieciocho arrastreros desarmados.

27 Tras una sesión de emergencia que había durado toda la noche, el COREPER informó al embajador canadiense, Jacques Roy, de que Europa aceptaba el acuerdo, y así se lo transmitió éste a Jean Chrétien mediante canal interno [CITATION Jam05 \p 1857 \l 3082 ]. Dos horas después, el embajador español en Bruselas, Javier Elorza, recibió la orden de Madrid para renunciar al pescado y aceptar el acuerdo [ CITATION Mig05 \l 3082 ].

28 El entonces primer ministro de Portugal, Anibal Cavaco Silva, no estuvo de acuerdo con los términos que se habían acordado bajo una posición de desventaja, según él, derivada de la débil solidaridad europea [CITATION Bar14 \p 72 \l 3082 ]. No obstante, pese a su derecho a veto, Portugal no obstaculizó el acuerdo.

29 Sobre los términos del acuerdo se profundiza al final del presente apartado en la página 25.

30 En ella, la organización adoptó nuevas medidas de protección para la pesca basándose en las contenidas en el acuerdo de conservación pactado entre Canadá y la UE en abril, como el establecimiento de un tamaño mínimo para la pesca del fletán (30 cm) o la (re)asignación de los TAC de 1995 y 1996 [ CITATION Com96 \l 3082 ], haciéndolas extensivas a otros Estados [CITATION Mic96 \p 563 \l 3082 ]. Un funcionario europeo llegó a afirmar: «este es el primer año en una reunión de la NAFO donde no ha habido confrontación” (Barry et al., 2014, pág. 73). Véase informe de la reunión anual en [ CITATION NAF951 \l 3082 ].

31 Tras el impulso de los proyectos de Ley C-98 (1995) y C-26 (1996) en años anteriores. La Parte I (10) de la legislación reconoció competencias al país sobre las áreas oceánicas contiguas –24 millas– a su ZEE.

32 Destinado a promocionar proyectos de investigación, desarrollo y gestión pesquera conjuntos, fomentando la inversión y el comercio bilateral de las respectivas industrias pesqueras y estrechando la cooperación científica para lograr una mejor conservación de los recursos [ CITATION eur07 \l 3082 ]. Además, se añadió un anexo en 2010 para aumentar la cooperación logística y científica en el proyecto Nereida.

33Ante las debilidades estructurales mostradas por la NAFO en 1995, la organización procedió con la simplificación de su estructura orgánica mediante la centralización de la toma de decisiones y aligeró los procesos decisorios mediante la introducción de un mecanismo que buscaba el consenso, o dos tercios de los países integrantes en su defecto [CITATION Jos08 \p «33, 36» \l 3082 ]. En segundo lugar, fortaleció las obligaciones de los Estados participantes (mediante un régimen de control y sanciones comerciales por incumplimiento) y mejoró el sistema de arreglo de controversias aplicando instrumentos obligatorios y limitando la presentación de objeciones. Finalmente, favoreció la protección de los ecosistemas marinos vulnerables mediante mecanismos que desarrollasen una pesca sostenible [CITATION Ade10 \p 93-195 \l 3082 ].

5. Actores, acciones y planes

Actor	Papel	Acciones y planes (cronológicamente)
España (gobierno)	Parte enfrentada como mayor extractor de fletán en aguas de la NAFO. Dejó la iniciativa negociadora a la Unión Europea, si bien respondió proporcionalmente a las acciones de Canadá como medio de presión política.	-Liderazgo en la UE contra las 27.000 tn de fletán [CITATION Tal09 \p 1425 \l 3082 ] y su reparto (1995). -Lanzamiento de la campaña de protección de sus barcos [CITATION Armro \p 622 \l 3082 ]. -Uso del servicio digital “Si, Spain” (1995) [ CITATION Rom95 \l 3082 ]. -Ofensiva contra Canadá (1995) mediante la suspensión de la exención de visados y la amenaza de ruptura de relaciones bilaterales -Extensión de la ofensiva a la UE (1995), a la OTAN [CITATION LAy95 \l 3082 ], al Consejo de Seguridad y al Tribunal de Justicia [CITATION Nac05 \p 48 \l 3082 ]. -Aceptación del acuerdo pactado.
España (pescadores, armadores asociaciones y sindicatos de pesca)	Derrota en la disputa, pues la reducción de la cuota pesquera se tradujo en la merma de la flota y del empleo por ella generado. Además, la competencia del sector se tornó más agresiva.	-Rebeldía contra Canadá en alta mar, a menudo en defensa de sus propios compatriotas. -Protestas de envergadura en Vigo, Santiago y Madrid. -Apoyo moral a los pescadores del Estai a su regreso a Vigo.
Canadá (gobierno)	Parte enfrentada como Estado ribereño. Puso en marcha una doble política de presión a lo largo del conflicto. Por un lado, en el frente diplomático, donde se ejerció a nivel bilateral (UE-España), en el marco regional (NAFO) y a nivel internacional (ONU). Por otro lado, en materia naval, especialmente contra España. Ambas líneas de actuación fueron en paralelo a una campaña mediática orquestada contra la sobrepesca extranjera.	-Impugnación del Tribunal Internacional de Justicia (1994) [CITATION Ade10 \p 80 \l 3082 ]. -Modificación de la legislación pesquera [ CITATION Hou94 \l 3082 ], del Código Penal [ CITATION Par94 \l 3082 ] y del reglamento de protección pesquera -Pacto velado con otras naciones para establecer un TAC favorable de fletán en la NAFO (1995) [CITATION Bri02 \p 99-102 \t \l 3082 ]. -Imposición de una moratoria en aguas internacionales (1995). -Despliegue naval (1995) -Agresión contra el Estai (1995) -Preparación del Operational Plan to Effect an Arrest [CITATION Bri02 \p 136 \t \l 3082 ]. -Negociaciones y firma del acuerdo con la UE (1995).
Canadá (opinión pública)	Refuerzo al gobierno de Canadá, al que secundó justificando sus acciones.	-Lanzamiento de una campaña de propaganda contra España y la UE (1994)[CITATION Xos01 \p 110 \l 3082 ].
Francia	Parte enfrentada como presidencia de la UE. La vinculación histórica con Canadá, la numerosa población francófona en el país y la posesión del archipiélago de St. Pierre y Miquelon reequilibraron los intereses galos en la disputa, por lo que su diplomacia actuó como mediadora.	-Propuesta del embajador francés en Canadá, Alfred Siefer-Gaillardin, para el envío de una delegación canadiense a Bruselas [CITATION Jam05 \p 1668 \l 3082 ]. -Apoyo del embajador al Estai (1995) en St. John. -Paralización de las sanciones ibéricas (1995) en Bruselas. -Defensa fallida del diálogo en Ottawa [CITATION Jos16 \p 145 \l 3082 ]. -Apoyo a la cesión de 5.013 tn más de fletán para la UE (1995).
Reino Unido	Parte enfrentada. Rompió el consenso comunitario (UE) en favor de Canadá (Commonwealth), dada la vinculación histórica con ésta y la rivalidad reciente con España (entrada de España en la política pesquera en 1996, disputa pesquera de 1994…).	-Saboteo de los intentos europeos por arrogarse más fletán (1995). -Rechazo a condenar a Canadá y a adoptar sanciones contra ella [CITATION Bar14 \p 63 \l 3082 ] -Apoyo a Canadá de los pescadores británicos [CITATION Bri02 \p 127 \t \l 3082 ], la opinión pública y la clase política [CITATION Bar14 \p 64 \l 3082 ]
Portugal	Parte enfrentada como segundo extractor extranjero de fletán en la NAFO. Lideró junto con España la presión diplomática europea contra Canadá.	-Intento de empleo del mecanismo de objeción de la NAFO (1995). -Apoyo a España (1995) en la imposición de sanciones a Canadá [CITATION Jam05 \p 1658 \l 3082 ] -Rechazo del acuerdo pactado.
Estados Unidos	Neutralidad en la disputa. Vivió un conflicto por el salmón con Canadá en 1994.	-Comunicó a Canadá que el arresto del Estai era ilegal [CITATION Jam05 \p 1649 \l 3082 ].
Rusia	Neutralidad en la disputa de la tercera gran flota extranjera en la pesca de fletán en la NAFO. Dada su experiencia en un conflicto similar por las focas (1893) sus simpatías se inclinaron hacia Canadá.	-Apoyo en el reparto del TAC a favor de Canadá, lo que le aseguró a Rusia una cuota de fletán de 3.200 toneladas (1995). -Reducción de la cuota de 1996, que menguó un 20% para satisfacer la demanda europea[CITATION Mic96 \p 562-565 \l 3082 ].
Irlanda	Alineamiento a favor de Canadá y Reino Unido contra la flota española, con la que se enfrentó en 1994.	-Rechazo a las sanciones europeas contra Canadá en 1995. -Arresto de pesqueros españoles [CITATION Aki97 \p 810 \l 3082 ] en 1995.
Noruega	Neutralidad oficial en la disputa dada su condición de flota pesquera de fletán a distancia y tradicional Estado ribereño.	-Propuesta del TAC de 27.000 tn [CITATION NAF94 \p 16 \t \l 3082 ] en 1994. -Giro a favor de Canadá (1995) en el reparto del TAC tras la presión de ésta [CITATION Bri02 \p 102 \t \l 3082 ].
Japón	Neutralidad en la disputa por parte de la cuarta gran flota extranjera en la pesca de fletán en la NAFO. Dados sus intereses pesqueros en aguas de Canadá, sus simpatías fueron hacia ella.	-Apoyo a Canadá en el reparto del TAC debido a un pacto (1995) para explotar el atún canadiense [CITATION Bri02 \p 99 \t \l 3082 ] y a su derecho a extraer 2.600 tn de fletán. -Reducción de un 20% de la cuota de 1996[CITATION Mic96 \p 562 \l 3082 ].
Organización de las Naciones Unidas (ONU)	Neutralidad en el contencioso que enfrentó directamente a dos de sus miembros: Canadá (1945) y España (1955). Generó progresivamente una conciencia ecologista que, en último término, terminó favoreciendo a Canadá.	-Celebración de las seis Conferencias sobre poblaciones de peces transzonales (1993-1995). -Acuerdo del Fish Stock Agreement [CITATION Asa95 \l 3082 ]. -Denuncia de la FAO sobre el pésimo estado mundial de la pesca [CITATION Dep95 \p 6 \l 3082 ].
Unión Europea (UE)	Parte enfrentada. La insolidaridad europea, resultante de la disparidad de intereses nacionales, desarticuló la posibilidad de dar una respuesta firme y conjunta a la crisis pesquera, por lo que la UE basculó desde la defensa a ultranza de las flotas europeas a plegarse al pacto canadiense por falta de alternativas.	-Rechazo del Consejo de la UE a la legislación canadiense (1994). -Objeción a las cuotas de la NAFO en 1995 [CITATION Gar03 \p 7 \l 3082 ] -Condena de la actividad canadiense en alta mar (1995). -Congelación de las relaciones con Canadá (1995) -Establecimiento de negociaciones y firma del acuerdo con Canadá [ CITATION DOE95 \l 3082 ] en 1995.
Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)	Indiferencia en la disputa pese a la membresía de Canadá (1949) y España (1982) a la alianza.	-Desarrollo del ejercicio naval Strong Resolve en aguas de Noruega y del Mar del Norte [CITATION Armro \p 478 \l 3082 ]. No se registraron incidencias entre las unidades participantes de España y Canadá (1995).
Organización de Pesquerías del Atlántico Noroeste (NAFO)	Aunque tanto Canadá (1979) como España (1983) eran miembros activos de la organización, ésta fue influenciada de forma decisiva por la primera para favorecer sus intereses nacionales.	-Celebración de reuniones anuales y extraordinarias (1994-1995). -Establecimiento del TAC de 27.000 tn [CITATION NAF94 \p 5 \t \l 3082 ] -Reparto del TAC de fletán (1995) [CITATION NAF95 \p 13-46 \l 3082 ]. -Introducción de las reformas pactadas en su 17ª reunión anual.
Tribunal Internacional de Justicia (TIJ) de la ONU	Judicial internacional.	-Admisión a trámite de la demanda española (1995). -Declaración de incompetencia para enjuiciar la disputa (1998).

6. Palabras clave

Sorpresa

Surprise

Incertitude

El ametrallamiento sobre la proa del Estai supuso un acto de hostilidad inesperado en España, porque fue perpetrado por un país como Canadá, que también era un aliado en la OTAN y un socio de la UE (consultar Apartado 4), además de en otras organizaciones (ONU, OSCE, OCDE y OMC).

Incertidumbre

Uncertainty

Surprise

Tras la agresión del Estai y a tenor de las consiguientes declaraciones europeas, los canadienses dudaron sobre el enfoque que iba a dar la UE y España dentro de ella a la disputa pesquera, que pudo haber mutado de conflicto diplomático a una confrontación diferente si las naciones europeas hubiesen iniciado la senda de las sanciones comerciales y el envío –unilateral o conjunto– de barcos de guerra a la zona (consultar Apartado 8).

Aunque España si destinó patrulleros militares a la protección de sus pesqueros, a los que secundó con el permiso del empleo de la fuerza y con el rumor del envío de fragatas de guerra (consultar Apartado 4), su valiente actuación no fue suficiente ante el mayor apoyo, planificación y empleo de medios de los que hizo uso Canadá (consultar Apartado 8).

Variables clave

Key variables

Variables clés

El agotamiento previo del bacalao, en el que participaron activamente multitud de flotas extranjeras, y que derivó en el empobrecimiento masivo de la costa este de Canadá dada su dependencia hacia esta pesquería (consultar Apartado 4).

La firmeza canadiense –y la connivencia de sus aliados europeos tradicionales– en la defensa de los recursos pesqueros adyacentes, quedasen estos dentro o fuera de su ZEE, como medio que garantizase el beneficio de Canadá y la supervivencia de los propios recursos.

La debilidad de la postura española en la defensa de su flota pesquera a distancia, hecho derivado de la cesión de competencias pesqueras a una UE parcialmente alineada con Canadá (consultar Desacuerdo en este apartado) y de la debilidad del propio gobierno español para proyectarse con fortaleza en el exterior.

La consolidación en el contexto internacional del Derecho del Mar y otras normativas consistentes en la explotación sostenible de los recursos pesqueros (consultar Apartado 5).

La disposición de las partes afectadas en sus intereses a solucionar las controversias en la mesa de negociaciones.

Desacuerdo

Disagreement

Désaccord

Tanto uno como otro bloque contaron con fuertes disensiones internas frente a la adopción de una política dura, aunque en ambos casos derivó en una línea de acción diferente.

Por un lado, el núcleo duro del gobierno de Canadá consiguió llevar a cabo sus convicciones hasta las últimas consecuencias (consultar Apartado 4) tras neutralizar las disensiones existentes en el gobierno federal y en las provincias (contrarias a la agresión contra buques europeos, reticentes al empleo de unidades militares para la protección pesquera…).

Por otro lado, la Unión Europea terminó apartando los intereses de España y Portugal para evitar la escalada del conflicto y salvaguardar los intereses de terceros Estados (consultar Apartado 5). Así, los Estados europeos de la esfera anglosajona se posicionaron a favor de Canadá, hecho que no sólo forzó un debate interno dentro de los parlamentos de los países implicados, sino que derivó en mayores tiranteces entre los socios de la UE con intereses en la zona.

Controversia

Controversy

Controverse

La mayor controversia de la llamada «guerra del fletán» está en el propio origen de la disputa. Así, dependiendo del discurso, el origen variará entre la demonización de España, expoliadora de los recursos de los mares, o la denuncia a la agresión de Canadá más allá de sus aguas jurisdiccionales (consultar Apartado 4), cuando no en un reparto de la responsabilidad que se alimenta de ambas interpretaciones.

Indicadores

Indicators

Indicateurs

La presencia de un recurso natural explotable, ya sea escaso o comercialmente valioso, ubicado en una zona de soberanía difusa o que, como ocurre con los recursos haliéuticos como el fletán, tenga movilidad entre dos zonas soberanas perfectamente delimitadas (consultar Apartados 3 y 4).

La unilateralidad de acción de un Estado o grupo de Estados en una zona de confluencia de intereses internacionales.

La institucionalización de una campaña mediática –mejor o peor fundada– en un determinado país, como expresión de un sentimiento de descontento social contra otro país o grupo de países (consultar Apartado 4), de tal forma que ese descontento es canalizado políticamente para la consecución de un determinado fin.

La resolución de una controversia pesquera mediante la firma de un tratado en el que alguna de las partes contratantes muestre reticencias a la firma o renovación de dicho tratado, mantenga un desacuerdo con el contenido –total o parcial– del mismo o denuncie el incumplimiento de éste por la contraparte firmante.

La ausencia de un arbitrio fuerte o aceptado como interlocutor válido por las partes en disputa.

Fenómenos nuevos

New phenomena

Nouveaux phénomènes

Aunque España fue uno de los primeros países en emplear el espacio digital –“Si, Spain”– con una finalidad política durante la disputa (consultar Apartado 4), la generalización y multiplicación de las herramientas propagandísticas de internet (mensajería instantánea, redes sociales, campañas de desinformación y ciberataques en el ciberespacio…) puede cambiar el papel de unas opiniones públicas que, empleando estos instrumentos de alto impacto, inmediatez y alcance, puede multiplicar la presión ejercida contra sus respectivos gobiernos.

Relacionado con lo anterior está la globalización, que se liga a un aumento poblacional en ambos países –en torno a 7,5 millones desde 1995– y a una creciente presión demográfica sobre los recursos alimenticios a nivel global, con las consiguientes consecuencias en materia de seguridad alimentaria capaces de agravar la virulencia de la disputa.

Finalmente, pese a que el cambio climático supone un factor de oportunidad para España y Canadá en su fase temprana (consultar Apartado 9), el hecho de que aún no se haya delimitado la soberanía sobre las aguas del Ártico puede incrementar la rivalidad entre los Estados ribereños deseosos de mayor soberanía como Canadá y aquellos que defienden la libertad de navegación y explotación de los recursos árticos como España (consultar Apartado 9).

7. Estado actual

Política.

Al final de la «guerra del fletán» tanto la UE como Canadá estuvieron afrontando procesos de integración regional que trascendían a las oportunidades y desafíos surgidos de un mundo libre del yugo bipolar. Tan pronto como se consolidaron estos procesos, ambas entidades dieron rienda suelta a una cultura de base común e incrementaron su tradicional asociación comercial y política para sustentarla sobre nuevos y sólidos pilares.

Así, tras la disputa, la UE y Canadá firmaron multitud de acuerdos de variada naturaleza (académicos, científico-tecnológicos, de salud pública y animal…) e iniciaron las negociaciones que levantarían la relación venidera, esto es, el Acuerdo Económico y de libre Comercio (CETA), que sería ratificado por España el 29/06/2017 y entraría en vigor el 21/09/2017, así como el Acuerdo de Asociación Estratégica (SPA) [ CITATION EEA17 \l 3082 ]. Esta nueva situación ha tenido su réplica en las relaciones entre España y Canadá que, desde finales del milenio1, han normalizado el vínculo bilateral2 entre ambas naciones y han fortalecido el papel de las organizaciones regionales e internacionales (como la OTAN o la ONU) como un espacio para la cooperación mutua.

En cuanto a las relaciones pesqueras, una vez olvidado este conflicto ambos bloques se lanzaron de forma conjunta a la conservación de los ecosistemas marinos y a la lucha contra la siempre perniciosa pesca ilegal3, para lo que se ha fomentado la investigación pesquera conjunta y se ha desarrollado una pesca responsable (con máximo exponente en la reforma de la NAFO y en el Memorando de Entendimiento, ambos de 2007) de acuerdo a la legislación internacional vigente.

Economía.

Desde su enfrentamiento en 1995, y a pesar de la mella causada por la crisis de 2008, las relaciones económicas entre la UE y Canadá han prosperado hasta convertir a la primera en un socio prioritario de la segunda y, a pesar de la salida prevista de Reino Unido de la UE en 2019 (principal inversor europeo en Canadá y mayor mercado de Canadá en Europa), se espera que esta relación se perpetúe4. Aunque esta bonanza comercial ha sido emulada desde España, no ha alcanzado la magnitud de otros países del entorno pues, aparte de ser el país ibérico un discreto inversor de Canadá, no se encuentra ni entre los principales clientes ni entre los mayores proveedores del país norteamericano. Sin embargo, el atractivo inversor de ambos países, la complementariedad de las economías en determinados sectores (combustibles, infraestructura, alimentos diversos, transportes de todo tipo…) y la entrada en vigor del tratado de libre comercio podrían incrementar el valor económico de esta asociación en los próximos años.

En lo relativo a la situación económica del caladero, la creencia de que la situación surgida tras 1995 estaba regenerando la devastada pesquería permitió a España extraer un volumen de fletán aproximado –por momentos incluso superior5– al de 1995, esto es, en torno a 10.000 toneladas, mientras Canadá extraía en torno a 5.000, cantidad que complementaría con la extracción de pescado en sus propias aguas jurisdiccionales.

Sin embargo, la pesquería se sumió en una crisis desproporcionada a primeros del milenio, lo que obligó a la NAFO –en connivencia con Canadá y la UE– a establecer un riguroso plan de recuperación del fletán en 2003 y a la drástica reducción de casi un 50% de las cuotas en 2004 [ CITATION Eur03 \l 3082 ]. Hacia 2007, el fletán extraído por España ya se había reducido a menos de 4.500 toneladas, casi la décima parte si se compara con lo extraído en 1994, cifra en la que se estabilizó con ligeras variaciones. Por su parte, tras la crisis de 2003, Canadá estabilizó su extracción en la zona 3LMNO de la NAFO en un volumen anual de en torno a 2.000 toneladas, cifra algo inferior a su explotación tradicional en la zona.

Pese a la crisis del fletán en la NAFO, éste ha permanecido como la pesquería más importante de España en esas aguas, al igual que para Canadá, que tiene en el fletán el pez de fondo más valioso de su costa este. A día de hoy, el caladero se supone asegurado para ambas flotas, situación a la que se añadirá una posible mejoría en el reparto de las cuotas derivada del creciente estado de salud de la propia especie.

Sociedad.

La pérdida parcial del fletán supuso el inicio del lento pero progresivo repliegue de las embarcaciones fletaneras españolas en la NAFO, que debieron reducirse a través de varias reestructuraciones desde las 36 unidades de 1995 a las 106 que operan en la actualidad, viéndose las restantes condenadas a su amarre o reubicación. Algo similar ocurrió con la propia fuerza de trabajo y sus familias, pues ésta pasó de en torno a 1.200 pescadores y 7.500 trabajadores [CITATION Vid95 \l 3082 ] de la industria de transformación en 1995 a la pérdida hasta la actualidad de varios cientos de empleos en el caso del primero7 y de algunos miles en el caso del segundo, esta vez con ayuda de la crisis económica de 2008.

En Canadá, el impacto del deterioro de la pesquería fue evidente en las regiones costeras como Terranova y Labrador, lo que agravó la dramática situación de casi 40.000 pescadores y trabajadores industriales desempleados por el colapso del bacalao y contribuyó a la despoblación de la provincia costera, donde vivía el 90% de ellos [CITATION Cla92 \p 2 \l 3082 ], que continuó drenando población por la falta de empleo pese a los mastodónticos programas de subsidios implementados por el gobierno federal al menos hasta 1998. Tras la recaída del fletán en 2003, su situación no alcanzó los tintes traumáticos de una década antes debido a la menor dependencia canadiense de este pescado y a su valor comercial unitario, a que la crítica situación del fletán no llegó a derivar en una moratoria general y al desarrollo de nuevas pesquerías y formas de explotarlas (cangrejo, langosta, camarón…). A pesar de esto, la débil presencia del grueso de los peces y la llegada de la crisis dejó en la provincia costera una fuerza de trabajo inferior a 20.000 personas [ CITATION Gov18 \l 3082 ], desapareciendo junto al empleo la propia cultura marítima de la región.

En vista de su alta dependencia, la especial relevancia para ambas sociedades del fletán y otros peces de fondo ha llevado a los gobiernos a cooperar en el Atlántico Norte para procurar su conservación. A pesar de ello, accidentes en alta mar como el del Monte Galiñeiro8 dejaron entrever que el discurso contra la pesca extranjera todavía sigue latente en una parte de la sociedad canadiense, especialmente en Terranova [CITATION Xos01 \p 135 \l 3082 ].

Tecnología.

Hacia 1995 Canadá y España eran dos economías avanzadas y, aunque en términos generales el diferencial tecnológico no era abismal entre las partes, si influyó la firmeza y la fortuna en emplearlo.

Así, el desarrollo de la flota a distancia española9 frente a la menor capacidad de la flota canadiense permitió una mayor explotación de los recursos por parte de los ibéricos, lo que constituyó un elemento de tensión en base al cual los canadienses le acusaron de esquilmar los peces de fondo (bacalao, fletán, merluza…).

La campaña mediática canadiense fue parcialmente contrarrestada por España en los medios, a menudo empleando herramientas vanguardistas como internet, si bien tanto el mayor potencial pesquero como sus avanzadas herramientas de información se vieron indefensas ante el uso de otros recursos tecnológicos canadienses, esta vez de naturaleza militar, que se sirvieron de su ventajosa proximidad al teatro de operaciones para hacer valer su capacidad de disuasión en el entorno operativo del alta mar.

La del fletán fue una disputa “que tenía que ser ganada ante la opinión pública (…) y esa, indudablemente, la ganó el país norteamericano” [CITATION Xos01 \p «107, 129» \l 3082 ]. En términos generales, mientras que la imagen de Canadá salió reforzada de la misma (unidad interna, fortaleza exterior, motivaciones conservacionistas…) la de España salió mal parada (socio menor de la UE, disputas pesqueras con multitud de países, expoliación de los mares…), si bien hubo matices importantes en estos discursos predominantes, dependiendo de quien fuese el emisor de los mismos.

De la misma forma que los recursos tecnológicos formaron parte de la contienda, también lo han hecho en la distensión inmediatamente posterior. Tal es el grado de cooperación tecnológica alcanzado entre España y Canadá desde 1995 que, entre otros campos, ambas naciones se han opuesto conjuntamente a la prohibición de la pesca de arrastre [CITATION Mar06 \p 10 \l 3082 ] y han potenciado la tecnología satélite [CITATION Cla96 \p «16, 17» \t \l 3082 ] como un medio para seguir la posición de los diferentes barcos, identificarlos llegado el caso o cooperar en alta mar mediante una comunicación más fluida con las autoridades pertinentes y con la propia NAFO.

En definitiva, tanto España como Canadá han sabido estrechar los lazos empleando una tecnología que, apenas unos años atrás, utilizaron una contra otra como rivales.

Medio ambiente.

Desde que terminó el conflicto en 1995, ambos países han hecho de la aplicación de medidas sostenibles para la pesca del Atlántico Noroeste su política en la materia (contra el cambio climático, la pesca ilegal…). Ello se debe a que la aplicación de dichas políticas redunda en el interés mutuo, en tanto en cuanto la supervivencia, conservación y salud del caladero supone el beneficio político, económico y social de quienes lo explotan.

Desde 1995, España viene monitorizando con sus buques oceanográficos los stocks del Gran Banco de Terranova mediante tres campañas oceanográficas nacionales (“Platuxa” en la zona 3NO de la NAFO desde 1995, “FlemishCap” en la zona 3M desde 1998 y “Fletán Negro” en la zona 3L desde 2003 [CITATION Las16 \p 43 \l 3082 ], y haciendo un esfuerzo comunitario con el objetivo de evaluar la situación de las pesquerías comercialmente valiosas para el país. Algo similar ocurre con Canadá, que es junto con España el país más activo en la investigación científica de los fondos marinos del Atlántico Norte, [ CITATION Min15 \l 3082 ], con especial incidencia en el fletán y el bacalao.

Además, de manera conjunta, tanto España como Canadá han colaborado en proyectos internacionales de investigación científica, como Nereida, destinado a la detección y el cartografiado de ecosistemas marinos vulnerables para su posterior protección en el seno de las organizaciones regionales de pesca [CITATION Asa07 \l 3082 ], o la Atlantic Ocean Research Alliance, que tiene como objetivo incrementar la cooperación europea en el Atlántico Norte con Estados Unidos y Canadá como países asociados. Igualmente, han cooperado en los programas bilaterales Blueage, para la sostenibilidad del atún rojo, y Strephalibut, para el estudio del potencial reproductivo del fletán.

1 Aunque los lazos entre ambas naciones no llegaron a quebrarse oficialmente si hubo que recuperar la confianza mutua, acontecimiento que ocurriría bajo la etapa del Presidente Aznar (1996-2004) en España. Aznar, apostó por una política exterior que trató de “fortalecer la dimensión atlántica de una Europa, por definición, también atlántica” y estrechó las relaciones con los países anglosajones del Atlántico Norte por “convicción personal, visión o interpretación histórica y cálculo estratégico” [CITATION Jos13 \p 30 \l 3082 ]. Ello llevó a un contacto más directo con Canadá desde 1999, línea continuada por sus sucesores desde entonces.

2 Los ámbitos de cooperación son variados (culturales, académicos, sociales…) pero el más llamativo lo tenemos en el campo de la defensa, no sólo por el incremento de las visitas entre sus líderes, la colaboración de unidades de aprovisionamiento de la Armada con la Royal Canadian Navy o el aumento de los despliegues conjuntos en la OTAN, sino porque son empresas españolas –Navantia y la factoría nacional de Airbus Defense– las que están construyendo la flota canadiense de aeronaves de búsqueda y rescate (16 aviones C295) desde 2018 y las que pueden terminar produciendo la columna vertebral de su flota de guerra (15 fragatas) a partir de 2020 [ CITATION ICE16 \l 3082 ].

3 Una de las amenazas más acuciantes a la que se enfrentó la NAFO a mediados de la década de 1990 fue la pesca ilegal derivada de los buques con pabellón de conveniencia, que en esos años cosecharon más del 20% de las capturas totales del Atlántico, en torno a 325.000 toneladas de pescado [CITATION Mic96 \p 551 \l 3082 ], siendo 22.500 de ellas correspondientes al ejercicio de 1994 [CITATION Mat021 \p 335 \l 3082 ] y por tanto causa directa del conflicto. Ante los nuevos desafíos, la UE y Canadá formalizaron un acuerdo por el cual han estrechado la cooperación contra las capturas pesqueras de origen dudoso y han permitido la vigilancia e inspección mutua de sus embarcaciones, hecho que sigue permitiendo el retorno anual de alguna patrullera española a las aguas frente a Terranova.

4 En 2017, la UE fue el segundo mayor socio comercial de Canadá tras acaparar el 10% de su comercio total [ CITATION Com16 \l 3082 ], puesto de relevancia que también ocupó como segundo mayor inversor. Esta tendencia podría incrementarse a medida que vayan surtiendo efecto el Acuerdo Económico y Comercial Global (CETA) firmado con la UE y las políticas proteccionistas que ha empezado a aplicar el vecino estadounidense.

5 Entre los años 2.000 y 2.003, en la creencia de que la pesquería se había recuperado definitivamente, la NAFO sobrepasó el volumen de fletán que había concedido a España y a otras naciones tras la disputa de 1995 [ CITATION LaV00 \l 3082 ].

6 La jefa del Área de Relaciones Pesqueras Internacionales de la Secretaría General de Pesca del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, Dª Carmen Mancebo Robledo, confirmó que el número de buques españoles que faenaron en NAFO en 2017 fue de una decena, pese a la veintena habilitados en el BOE, dada la escasez de posibilidades de pesca en la zona. Esta decena de barcos pescaron durante 1.091 días, de los que 502 fueron dedicados a la pesca del fletán y el resto a la pesca de otras especies (raya, gallineta nórdica…) o quedaron sin actividad (mal tiempo, averías…).

7 Según la propia jefa del Área de Relaciones Pesqueras Internacionales de la Secretaría de Pesca, el número de marineros embarcados en esta flota durante 2017 fue de 281, a los que habría que añadir el embarque de algún observador de control obligatorio y de otros observadores del Instituto Español de Oceanografía (IEO) en labores de investigación científica.

8 Un buque vigués que naufragó en 2009 en aguas internacionales frente a la costa de Terranova y que, según recogió entonces buena parte de la prensa gallega, desató una enérgica protesta de algunos políticos y ciudadanos canadienses que sopesaron la idea de que el hundimiento fue intencionado debido a que el barco español realizaba una pesca ilegal [ CITATION LPi09 \l 3082 ].

9 La práctica totalidad de los pesqueros congeladores españoles usaban la tecnología de arrastre por popa, a menudo por parejas, empleando gigantescas redes con las que embolsaban y barrían indiscriminadamente todas las especies del fondo marino –de un tamaño superior al aparejo empleado– contenidas en una determinada área.

8. Lecciones aprendidas

Los recursos naturales como factores polemológicos.1

La necesidad mundial de recursos naturales sumada al valor estratégico de los mismos, normalmente derivado de su escasez o de la dificultad de su extracción, genera una competencia global por su control que, llegado el caso, puede derivar en un enfrentamiento por los abastos de la tierra o por la despensa del mar.

En la segunda mitad del S.XX, la reordenación de los mares del mundo y el agotamiento de alguno de los grandes caladeros de pesca llevó a multitud de naciones a una pugna geopolítica para monopolizar estos recursos y derribar a la competencia. La «guerra del fletán» fue uno más de los tantos capítulos2 de esa pugna.

En dicho capítulo, España y Canadá se enfrentaron por un recurso de la pesca –el fletán– que, si bien no era crítico o estratégico comparado con otros recursos (alimentos, combustibles, minerales…), era esencial para la economía de sus respectivas costas. De fondo, la contienda encubriría otros intereses, como la búsqueda canadiense de una soberanía económica exclusiva sobre una zona rica no sólo en peces transzonales sino también en hidrocarburos, la de unos intereses ecológicos3 del Estado ribereño concienciado con la crisis que asolaba su costa este y, finalmente, la de la legitimidad para proteger sus intereses más allá de la propia ZEE.

La importancia geoestratégica de una buena disuasión.

La disputa por el fletán mostró que la ausencia de disuasión creíble en uno de los bloques, el europeo, pudo haber degenerado en un golpe de fuerza por la contraparte, Canadá, hecho que hubiese multiplicando la capacidad lesiva de la propia contienda.

La negativa española a reforzar su defensa con buques militares de gran tonelaje o la indisposición de la UE para defenderse como probablemente hubieran hecho otras grandes potencias pesqueras allí presentes, como Rusia o Japón, permitió a los canadienses aprovechar la debilidad de su adversario y emplear la «diplomacia de las cañoneras» para expulsar al grueso de los barcos europeos de la zona. Sin embargo, buena parte de las reticencias internas a la actividad canadiense procedían del temor a una represalia europea, ya fuera en forma de sanciones comerciales o en la de un grupo naval de naturaleza militar, por lo que la adopción de una línea dura por la UE pudo haber modificado la actitud de Canadá en las fases iniciales de la disputa, anticipando las negociaciones y evitando unas agresiones en el mar que, de no haber cedido la UE y España en el último instante, bien podrían haber derivado en la pérdida de vidas humanas.

El valor de la iniciativa y de la política de Estado.

En esta pugna por los recursos naturales, la aplicación de una política de Estado planificada, proactiva y sólida por parte de Canadá no tuvo rival frente a la coyuntural respuesta de España.

El perfeccionamiento de esta política a lo largo de varias legislaturas, permitió a Canadá la construcción de un discurso ecologista y protector de su ZEE que fue penetrando en las provincias de la costa este a medida que la pesca iba agotándose en sus aguas adyacentes. Hacia mediados de la década de 1990, dicho discurso era ya toda una campaña mediática orquestada desde Ottawa y que empleaba la prensa, la radio y la televisión para injuriar a la pesca extranjera.

El esfuerzo en los medios de comunicación, que, entre otros, atrajo hasta la complicidad del independentista Bloque Quebequés, se desarrolló en paralelo a una acción gubernamental que reforzó su posición política y procuró el menoscabo de sus futuribles rivales. Así, con gran previsión, tras salir fortalecido en las elecciones de 1993 el gobierno de Canadá modificó su marco legislativo para justificar sus pretensiones y llevó a cabo una ofensiva diplomática para neutralizar a la justicia internacional (TIJ) y a los actores supranacionales capaces de paralizar dichas pretensiones (NAFO, UE, ONU…). Acto seguido, diseñó y ejecutó su ofensiva en el alta mar adyacente y en los despachos de Europa, preparándose para multitud de escenarios posibles y evaluando los pormenores de unos movimientos ya planificados.

La respuesta del gobierno de España, que no había previsto una agresión contra sus buques ni esperaba el inicio de una guerra en el lejano Atlántico Norte, fue reactiva y proporcional a lo largo de la disputa y perdió brío hacia el final de la misma. Así, tras la agresión del Estai, España denunció en diferentes foros pero sin mucho éxito la política de hechos consumados de Canadá, ejerció presión unilateral contra ella (cuya medida estrella, la suspensión de la exención de visados, dañaba por igual a ambos países dado el potencial turístico de España) y procuró una defensa parcialmente efectiva a sus pesqueros en alta mar, en la que pesó la mayor lejanía del teatro de operaciones frente a la inmediatez de su rival. Además, la ausencia de un discurso consolidado en la opinión pública nacional, el desgaste político de un gobierno español que fue sustituido en el poder en 1996 y la indisposición de ciertos países del entorno de la UE para posicionarse a su favor, negaron toda posibilidad al «contraataque» español.

No hay aliados perpetuos, únicamente intereses permanentes.

La integración española en la UE y la consiguiente cesión de competencias pesqueras al ámbito comunitario convirtió a la UE en el máximo representante de los intereses españoles en el seno de la NAFO. Sin embargo, dicha cesión a una UE fragmentada por intereses y sensibilidades nacionales, sumada al desempeño de una NAFO próxima a las tesis de Canadá, dejaron indefensos a los legítimos intereses españoles.

Si a ello sumamos la neutralidad (ONU) y la indiferencia (OTAN) de otras organizaciones supranacionales de las que España formaba parte, la «guerra del fletán» destacó la necesidad de depositar una confianza parcial, nunca absoluta, en las distintas asociaciones y alianzas que pueda poseer un país.

Si el origen de la guerra es multifacético, también lo es su solución.

Aunque la «guerra del fletán» no degeneró en un conflicto armado entre las partes, dejó un cierto resentimiento en las sociedades española y canadiense por el papel que desempeñó la contraparte. Así, España perdió buena parte de un recurso estratégico –el fletán– para su costa norte y Canadá observó impotente el descalabro de esa misma pesquería pocos años después, ambos hechos en perjuicio de sus respectivas comunidades pesqueras.

A pesar de ello, hoy en día ambos países han estrechado su cooperación, su asociación y su alianza en multitud de ámbitos de interés común, que son el mejor aval contra una nueva disputa, algo bastante improbable si en 1995 hubiese estallado un conflicto interestatal en el Atlántico Norte.

1 En 1945, el sociólogo francés G. Bouthoul creó un campo del conocimiento dedicado “al análisis científico de las causas, los aspectos y las consecuencias del conflicto y la guerra” [CITATION Ped10 \p 16 \l 3082 ] que llamó Polemología. Dentro de este campo, se conocen como factores polemológicos “a aquellos elementos que subyacen en el origen de los conflictos” [CITATION Fed161 \p 2 \t \l 3082 ], constituyéndose como una fuente de tensión geopolítica y, a menudo, como causa directa de las guerras.

2 La segunda mitad del S.XX fue profusa en esta tipología de conflictos. Así, tenemos ejemplos de litigios que derivaron en enfrentamientos en alta mar, como las guerras del bacalao (1958-1976) entre Reino Unido e Islandia, la guerra de la langosta (1961-1963) entre Francia y Brasil o la pugna por el control del krill durante la guerra de las Malvinas (1982) entre Argentina y Reino Unido, así como otros escenarios de alta tensión como la guerra del bonito (1994) o la del fletán (1995), estas últimas con implicación española.

3 Por un lado, Canadá era un firme defensor de la redistribución de las cuotas de pesca en el marco de la NAFO, véase página 12. Sin embargo, en 1994 “Canadá redujo su propia cuota de 25.000 a 6.500 toneladas” [CITATION Mic96 \p 558 \l 3082 ], a modo de táctica destinada a frenar el agotamiento de los recursos, véase página 24.

9. Prospectiva

Escenario 1: actual o tendencial.

Pese a que la competencia por los recursos es susceptible de aumento, la estabilidad del caladero parece asegurada para los próximos años, en tanto en cuanto la NAFO contiene las ambiciones de los diferentes países integrantes amparándose en la legislación internacional y en una cada vez más extendida conciencia sostenible con el medio ambiente.

La soberanía de Canadá está perfectamente delimitada y España, que desde 1999 ha reestructurado su flota en la NAFO[CITATION BOE00 \l 3082 ], es secundada por la UE en la defensa de mejores cuotas pesqueras para sí y los demás miembros comunitarios con presencia en el Atlántico Noroccidental. Y es que, aunque la cohesión interna de la Unión Europea está ahora más discutida que nunca, la salida prevista de Reino Unido en 2019 dota de mayor uniformidad a la comunidad política, pues, con los británicos, desaparece uno de los grandes valedores de los intereses de Canadá en el viejo continente. Además, los primeros beneficios arrojados por el CETA (centrados en el sector agroalimentario para el caso español y en los combustibles y el sector aeronáutico para el canadiense), así como el fortalecimiento de la alianza entre los bloques (SPA), aumentan los intereses mutuos en un mundo globalizado e incrementan el desinterés por una nueva controversia.

En consecuencia, no se requiere en este escenario la intervención de un árbitro internacional frente a la política de hechos consumados del Estado canadiense o los excesos de las flotas foráneas. Pese a ello, no podemos obviar que la sucesión de uno o varios eventos de ruptura (como el súbito agotamiento de los recursos de 2003 o la apertura de nuevas posibilidades de pesca en el Ártico, la consecución de algún desastre ecológico como el vertido de BP en el golfo de México en 2010 o la sucesión de incidentes en alta mar a similitud del arresto de pesqueros españoles por Noruega entre 2004 y 2006…) puede comprometer el status actual del caladero y quebrar los equilibrios que lo sostienen.

Escenario 2: favorable a España.

La situación en el caladero se ve aliviada con mejores cuotas de fletán tras el plan de recuperación quincenal de la NAFO (2003-2019), además de por la regeneración del bacalao en 2010 y la de otras pesquerías de menor transcendencia comercial. Esta situación, se ve complementada por la designación por parte de la ONU como aguas internacionales de aquellas zonas potenciales de disputa [CITATION Jav15 \p 14 \l 3082 ], como el paso del Noroeste en el Ártico [CITATION Mar16 \p 7 \l 3082 ], lo que complementa un caladero en auge con nuevas rutas comerciales y un libre acceso a la despensa pesquera ártica.

Tras la salida de Reino Unido de la UE, la comunidad política articula una defensa común con presencia destacada de España y no muestra fisuras de calado en la defensa de los intereses pesqueros del país ibérico, para lo que cuenta con poderosas herramientas de presión económica y comercial. Además, las sinergias económicas en oposición a las políticas arancelarias iniciadas por Estados Unidos y los ámbitos de cooperación reforzados entre la UE y Canadá han contribuido a dificultar el estallido de una nueva disputa pesquera, en tanto en cuanto ha acrecentado unos intereses mutuos (políticos, económicos, científicos…) de una valía superior a cualquier recurso pesquero disputable, forzando al diálogo entre las partes incluso en el hipotético caso de que se sucedan uno o varios eventos de ruptura.

Escenario 3: desfavorable para España.

En un contexto en el que los recursos alimenticios son limitados y la presión por su control aumenta ante el empuje de la creciente demografía mundial y el desarrollo de potentes clases medias en las economías emergentes, la posibilidad de que España siga reduciendo su presencia en el caladero frente a los intentos canadienses por la monopolización del Atlántico Noroeste es real. En este sentido, el desencadenante podría venir de varios eventos de ruptura, como el agotamiento de determinadas pesquerías (fletán, bacalao y gallineta, principalmente), algún severo recorte en los oscilantes repartos de la NAFO, así como otros factores externos que pueden ser hostiles a la presencia española en estas aguas (alteraciones climáticas que afecten al caladero, incremento del precio de los hidrocarburos, reducción del consumo de pescado en los grandes mercados importadores…).

La sucesión de cualquier evento de ruptura que limite o restrinja el acceso a los recursos del caladero podría forzar a Canadá a volver más allá de sus aguas territoriales, denunciando en los foros internacionales la presencia de las grandes flotas extranjeras so pretexto de fines conservacionistas. Además, el hecho de que la Unión Europea se dirija hacia un horizonte desconocido en el que las diferentes sensibilidades nacionales, los crecientes intereses económicos y la presión comercial de terceros países vuelvan a agrietar la siempre frágil solidaridad europea, pueden impedir dar una respuesta conjunta a la crisis. Llegado el caso, ni la alianza político-militar en la OTAN, ni las distintas áreas de cooperación, ni la reforzada asociación comercial son capaces de evitar un nuevo conflicto de intereses, dejando una situación con ciertas similitudes a la de 1995.

Escenario 4: tendencial alternativa.

Aunque la estabilidad de los recursos de la NAFO es esencial para buena parte de los países integrantes de la organización, las crecientes posibilidades de pesca del Ártico pueden arrojar una fuente alternativa de pescado desde la década 2030. Así, en la hipótesis de que se precipiten las previsiones actuales y ante la ausencia de un reparto de los espacios polares, no es descartable que algunos Estados ribereños (Rusia, Canadá…) tomen la iniciativa –o continúen con ella, como hacen desde 2007–, se coordinen entre sí y hagan efectivo su dominio sobre las zonas disputadas, con el objetivo de hacerse con el control de los recursos y condicionar a su favor un próximo reparto por parte de la pasiva ONU.

Centrada desde 2008 en establecer zonas marinas protegidas y de ordenar una pesca responsable en una zona carente de regulación en la materia, la UE pierde la iniciativa en la zona, lo que deteriora la actividad pesquera de la Unión y de España dentro de ella, que ve relegada su actividad a la explotación de sus cuotas pesqueras en la NAFO y en las Islas Svalbard en el Ártico noruego. Igualmente, aunque no se descarta el beneficio que ello pueda suponer al país (abaratamiento y acortamiento de rutas comerciales, revalorización de sus infraestructuras portuarias, integración de algún gigante empresarial español en la explotación de estos recursos…), la conversión del país ibérico en un cliente de los Estados ribereños árticos y no en una poderosa flota a distancia, supone un nuevo golpe para el sector marítimo-pesquero nacional.

A pesar de ello, la asociación económica y la alianza político-militar entre España y Canadá se espera reforzada a tenor de las nuevas fuentes de tensión geopolítica mundial.

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11. Anexos y apéndices

I. Área de actuación de la NAFO frente a los Grandes Bancos.

Terranova

La imagen, en la que aparece Terranova (Newfoundland) en una posición céntrica, es de dominio público en Northwest Atlantic Fisheries Organization©.

II. El fletán de Groenlandia (Reinharditus hippoglossoides)

Fletán de Groenlandia

El fletán de Groenlandia (Reinharditus hippoglossoides) es un pez plano, de la familia Pleuronectidae. De color marrón, a veces negruzco, el lado ciego está bastante pigmentado de un gris pálido. Uno de los ojos está sobre el borde superior de la cabeza. La línea lateral es recta a diferencia del fletán común que forma un arco encima de los ojos. Puede crecer hasta algo más de un metro y doce kilogramos, aunque la talla comercial está entre 40 y 60 centímetros, y el peso entre medio y dos kilogramos. Su pesca más provechosa se hace entre 500 – 1200 metros. Los límites de temperatura en que vive son – 1ºC y 9ºC, pero freza a no menos de 5ºC. Durante la primavera tolera temperaturas más bajas.

La imagen y la descripción del ejemplar, ambas extraídas del artículo original de Larrañeta, han sido cedidas a CISDE por Industrias Pesqueras©.

III. Pesca de fletán dentro y fuera de la ZEE jurisdiccional de Canadá.

Pesca de Fletán

La imagen, que muestra la tendencia creciente en la pesca extranjera de fletán frente a la cada vez más reducida por parte de Canadá, es una elaboración propia a partir del 37 Natural Resources Journal© (1997).

IV. El buque Estai a su regreso al puerto de Vigo.

Buque

Entradas

Guerra del Fletán

0. Índice

1. Identificación del conflicto

2. Resumen ejecutivo